夯实应急管理的三道“屏障”

杜邦可持续解决方案事业部资深顾问 金守珍

2015年8月12日,天津港区瑞海公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故,造成严重伤亡,其中消防员伤亡惨重,由此在全社会引起关于应急救援的深刻反思:在抢险之前,危化品事故应急响应机制是否健全?在启动应急方案时,是否对事故等级和相应措施有准确预判?在救援过程中,组织救援的指挥人员和施救人员是否具备处置危化品火灾的专业技能和风险判断意识?

从法律法规和队伍建设方面看,中国安全生产应急管理尚处于起步阶段,应急法制、装备和体系建设等不十分完善,尽管《安全生产法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》和《环境保护法》等都规定政府应制定应急预案,《突发事件应对法》也已颁布,但相关配套法规和标准仍然不甚完备,《安全生产应急管理条例》尚未发布。目前,中国应急救援队伍一般按照灾害类别实行分类建设和管理,各类救援队伍分属不同管理部门,指挥结构、术语、装备和系统接口不统一,相互之间协调难度比较大,由此会发生因施救不当造成事故伤亡增加的情况,并且存在事故报告不快、不准、信息发布不力等问题。

全国有各类工业园区3300余个,但是,大多数的安全管理基础相对薄弱,发展水平、建设水平参差不齐,园区风险控制和应急响应能力各有不同。中国化工企业众多,部分中小化工企业没有设置专职救援队伍或兼职救援人员,甚至有的企业还没有与所在地的专业救援队伍签署服务协议,在日常安全管理当中,有些企业缺乏相应的应急管理技术标准和规范,对危险化学品的危险特性、生产安全设施可靠度、安全风险控制水平等缺乏准确的了解,无法准确判断和掌握风险导致的事故形态。一旦发生事故,应急准备和响应时往往存在准备不足、应急行动不力或不科学的现象,外部应急救援人员也无法及时了解事故物质,给救援方案制定和确保救援人员自身安全带来很多困难。

应急是安全管理的最后一道屏障,应急管理系统本身也讲究分等级、分层次,有效的应急措施之所以能够挽回损失、挽救生命,关键在于通过分层次建立一道道屏障,屏蔽事故释放的能量、逐层缩小事故的影响范围。事故一旦发生,很难预测蔓延的范围,很多重特大事故往往发自一个小火星,有效的应急响应将在第一时间发现火星并采取及时且适当的消防措施将其扑灭。按照事故波及的地理范围,每个国家在建立和完善应急管理体系时,通常首先明确三方责任主体:国家或政府层面、区域或园区层面、化工企业层面,在建立和完善应急管理体系过程中,需要围绕三方责任主体、在三个层面分别进行风险防控、应急准备和资源协调。

全局把控的应急管理机制——政府层面

完善的法律法规体系和严格执法是应急管理工作的根本。以美国为例,美国应急管理法制建设起步较早,已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的、较为完善的应急管理法规体系,建立有法律强制执行的《国家响应框架》(NRF)、《全国事故管理系统》(NIMS)、《风险管理术语手册》等一系列完整的工作文件体系,总体建立了统一管理、属地为主、分级响应、标准运行的应急管理机制。美国应急响应机制注重应急预防和准备,建立“危险物质紧急事件监测系统”,由“国家环境毒物研究中心”主持执行,实时披露国内危险化学品动向,统计的口径能够精细到中学实验室温度计碎裂等微小事故,这个机构的研究结果也常常作为地方与联邦议会的证词,影响着应急管理的立法进程。

美国政府应急管理组织体系由三层组成:联邦政府层、州政府和地方政府都设有应急管理办公室,美国国土安全部及隶属于该部的联邦应急管理署(FEMA)是联邦政府应急管理的最高机构,各级应急管理机构中大多建有应急运行中心(Emergency Operation Center, EOC),并配备标准化、统一高效的应急指挥工具——事故指挥系统ICS系统,统一规定应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等。EOC作为集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织,一旦发生突发事件或进入紧急状态,各有关方面的代表迅速集中到行动中心,进入各自代表席位,进入工作状态,实行集中统一指挥协调,联合办公,确保应急工作反应敏捷、运转高效。联邦、州、县、市等各级地方政府与社区/企业之间均建有互助协调机制和联动机制,充分整合应急救援力量,实现了人力、物资、信息等各种应急力量的相互支持,构建了一个在流域圈、生态圈、经济圈相关的各类事故应急救援合作的成熟的区域互助协调机制。

美国应急管理队伍由专业队伍、兼职人员和志愿者三部分组成。各级政府都有自己的专业应急救援队伍,由各地消防、警察、医疗救护人员等组成,分成若干功能组包括运输组、联络组、消防组、资健康医疗组等,各功能组相互配合、协调。专业人员必须经过高频且严格的培训和定期实战演习,持证上岗,培训通常达数百个小时,资格认证也要进行动态的再培训和再认证。美国应急管理体系倡导全社会共同参与,并针对非政府组织、社区居民、志愿者建立分类别、多层级、全方位、全覆盖的应急培训体系。

美国全局把控、全员参与的应急管理机制可以给中国的应急管理体系建设和完善带来诸多借鉴。中国政府基于“大救援”的理念,需要在国家层面成立更高规格的应急管理机构,整合矿山、危险化学品、地震、交通、铁路、海上搜救等行业领域的应急力量和应急资源;制定健全各类应急管理法律法规和规范标准,尤其针对当前急需的风险识别、应急能力评估、事故情景构建、应急指挥、执法检查等方面;加强应急管理队伍培训和装备建设,提高应急处置能力;建立国家、省、市三级,以风险识别和评估、信息处理、预测预警为核心的风险评估系统和应急指挥平台,通过基于重大危险源辨识和动态风险评估的数据库以及智能分析处理系统,实现主动对突发事件进行监测监控和危险性评估,并运用决策库来生成和优化事故处置方案和资源调配方案,形成标准化、规范化、智能化的事故预警预报系统和应急指挥系统;联合有关部门、高危行业企业和国家级安全生产应急救援队伍,建立完善重大危险源数据采集处理、信息传输、风险评估、预测预警、模拟仿真、统计分析系统,实现对重大危险源的分级管理。

整合一体化的应急管理体系——园区层面

众所周知,新加坡裕廊化工岛是全球最大的石油精炼中心之一,也是全球安全环保工业园区的典范。超过90个国家的国际化工巨头纷纷在这里落户建厂,杜邦也在这里建立工厂。全岛面积不大,如果化工项目发生重大事故,全岛都会受到影响。为了预防事故发生,裕廊岛建立建立了陆海空三位一体监控,并将岛内分为6个区域,每个区域由1家较大的公司牵头组织制订应急互助预案、工业伙伴应急预案、资源互助预案、灾难应变预案和企业内部应急准则等,要求各企业将生产危险性、灾害特点和处置措施等,用文字、图表和计划书的形式提供给消防局和有关单位;消防局每两个月与企业进行1次演练,每年两次高层建筑火灾扑救演练,两年1次大型联合演练;在岛内力量明显不足的情况下,有其他民防部队力量和社会力量支援的预案。

目前,中国大多数化工园区的应急救援资源没有得到共享,缺乏区域性应急救援能力,导致了园区应急救援资源的大大浪费。园区需要建立整合应急资源共享的综合性应急响应中心,涵盖园区内外周边的消防应急团队和资源,跟踪重点工艺过程、监控高危环节、及时全面地汇总应急相关信息、发挥预决策功能并建立应急反应培训中心及考核认证中心。园区还需要强化环境控制和技术保障的能力,制定园区层面的应急预案,针对园区企业相关的各类化学品典型失控模式、企业运行失控潜在模式进行研究总结,对企业间相互影响的环境后果进行预判并制定相应对策,制定各种救援过程的间接环境影响预案,建立典型自然灾害与园区企业交互影响的信息库。针对监管薄弱的问题,园区可推行实施第三方监管模式,制定园区政府、专业咨询机构、企业三方安全责任制度,聘请安全咨询公司对园区所有企业进行安全环境风险诊断评估,全面掌握园区环境容量和应急系统处理能力,根据第三方机构安全环境风险评估结果并借助第三方机构技术支撑,督促企业全面整改,强化责任落实和隐患排查。

预防型的应急管理系统——企业层面

作为全球安全管理的标杆,杜邦将应急管理纳入整体安全管理整合系统中,并强调预防型应急管理。在日常管理中,建立有全面的危化品管理文档库和高于当地合规要求的自有企业安全管理标准,在特定区域有详细的程序和检查清单处理化学品;基于风险评估和组织应对紧急情况和危机的准备条件评估制定详细的应急预案,根据应急响应功能要求设计组织框架、职能和职责,对已识别的危害设计具体的应急响应标准、流程、应急物资储备、疏散路线、与相关利益者的沟通方式以及危化品物理或化学净化措施。杜邦应急预案强调针对性和可操作性,需要基于危化品风险分析,结合所处地理位置的气象条件、风向、风速、降水量等因素,对实际生产运营可能发生的事故进行等级划分,并按照站点、区域和全球的属地设定预案级别,事故发生时,根据事故等级激活单个站点或升级到区域甚至全球级别的紧急响应预案;杜邦制定应急管理的培训计划、建立能力培养中心,提升应急响应人员的胜任力以确保组织保持有效的应急响应功能并在人员变更时确保人员的专业能力。通过实战演练和实际需求,提升相关人员处理紧急情况的技能。定期检查应急响应设备设施并根据现场管理实际需求进行升级和改进,定期重新评估潜在风险、强化应急能力,将每一起事故的应急响应看作是一次“培训”经历,对每一起事故的应急救援过程进行回顾和总结,不断改进救援技能。

总结而言,建立企业层面的应急管理系统关键在三个方面:风险评估、人的准备、物的准备。风险评估需要贯穿在几个重要环节。在平时,需要通过风险评估准确了解危险化学品生产、储运、设施潜在的安全风险和事故情景,由此制定针对性的应急预案;事故发生后,也要关注风险评估,按照预案的要求,有序组织开展现场处置和救援工作,对现场有毒有害、易燃易爆危险化学品实施监测,对危化品泄漏、火灾事故的发展趋势进行评估,由此决定是否撤人,撤哪个范围的人,涉及多少人,交通管制范围多大等。同时立即对周边开展隐患排查、风险排查是否还有其他危险源,会不会受到事故的波及,防止连锁反应。

成功的应急响应,现场应急指挥官和专业救援人员的能力将起到决定性的作用。所有的应急响应人员每年必须接受8 h 的培训。在美国,应急响应人员每周都会接受一次培训。因为,危化品作业的技能会随着时间的推移而降低,而同时又有大量的危化品信息和新技能需要记忆和掌握,因此,针对应急响应人员的培训需要常态化,才能确保一线员工拥有紧急情况下所需的处置、自救和互救能力。每一起事故都有其特殊性,基于真实情景设计的培训是非常重要的,需要基于预案定期组织演练,让应急人员熟悉本岗位异常工况的处置技术要求,这也是提高一线员工在发现事故和事故初期处置能力的有效途径。

事故救援需要有效而充分的调配资源。基于风险评估预估所需应急救援资源和力量、快速调配到位,这对能够有效及时控制处置事故是至关重要的。应急资源的调动,从实践来看,既要保证力量充足、留有余地,同时也需要做到既不过度也不浪费。任何物资和装备都有一个寿命期,在储备过程中不但要为它提供一个良好的储备条件,还要保证这些物资始终处于完好状态,一旦发生事故能够及时发挥作用。

杜邦的安全理念是“一切事故都可以避免”,当然,前提是所有的屏障是没有漏洞的。试想,如果“8.12”爆炸事故之前,企业、园区、政府三方都建立起没有漏洞的“屏障”,惨剧也就不会发生。然而,事故既成现实,也为我们提供了宝贵的学习机会,期待未来,我们联合各方力量持续改进,不止守住应急这最后一道防线、还要追溯化学品的全生命周期建立起严密的风险管理防护墙,让风险无处遁形、让事故不再发生。